Roberto Garavaglia
Ne avevamo anticipato in precedenti articoli su Pagamenti Digitali, sin da aprile di quest’anno. Ieri, primo settembre 2016, è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale la LEGGE 12 agosto 2016, n. 170 (approvata al Senato il 28 luglio) che delega il Governo al recepimento delle direttive europee e all’attuazione di altri atti dell’Unione europea, fra cui: la nuova direttiva sui servizi di pagamento PSD2 – direttiva (UE) 2015/2366 – l’IFR Interchange Fee Regualtion – ossia il regolamento (UE) 2015/751. La Legge entra in vigore il 16 settembre 2016, data dalla quale devono essere considerati termini e scadenze.
Nella stessa Legge di delegazione, sono altresì previste deleghe per il recepimento di altre due importanti dispositivi europei: la direttiva (UE) 2015/849, altresì nota come quarta direttiva antiriciclaggio e la direttiva 2014/92/UE (c.d. “PAD” Payment Account Directive) sulla comparabilità delle spese relative al conto di pagamento, sul trasferimento del conto di pagamento e sull’accesso al conto di pagamento con caratteristiche di base.
Vediamo in dettaglio quali sono gli interventi che l’esecutivo sarà chiamato a proporre, per PSD2 e IFR, mentre, per la quarta direttiva antiriciclaggio e PAD, ci limiteremo a una previsione temporale di attuazione.
La PSD2
Rispetto a quanto scritto nel mio precedente articolo del 16 aprile 2016, poche sono le novità da commentare.
Il Governo è incaricato di adottare, entro il 16 settembre 2017, un decreto legislativo recante l’attuazione della PSD2, impegnandosi ad intervenire sul decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 11 (il dispositivo con cui è stata recepita l’attuale PSD in Italia) e sul decreto legislativo 1o settembre 1993, n. 385 (il c.d. “TUB Testo Unico Bancario”), con le modifiche e le integrazioni necessarie al corretto e integrale recepimento della direttiva, avendo, nel contempo, il duplice obiettivo di favorire l’utilizzo di strumenti di pagamento elettronici e promuovere lo sviluppo di un mercato concorrenziale dei servizi di pagamento. Ove opportuno, sarà previsto il ricorso alla disciplina secondaria della Banca d’Italia che, nell’esercizio dei poteri regolamentari, terrà conto delle linee guida emanate dall’EBA (Autorità Bancaria Europea).
Si osserva in particolare la previsione secondo cui è data facoltà di vietare il diritto del beneficiario di imporre spese (il c.d. “surcharging”), tenendo conto della necessità di incoraggiare la concorrenza e di promuovere l’uso di strumenti di pagamento efficienti, designando, nel contempo, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato quale soggetto competente a verificarne l’effettiva osservanza, avvalendosi a tal fine degli strumenti, anche sanzionatori, previsti dal codice del consumo.
In relazione ai nuovi servizi di accesso ai conti (i cc.dd. “XS2A Access-to-Account”), fra cui sono ricompresi i servizi di Payment Initiation e Account Information eserciti – anche – da soggetti terzi (i cc.dd. “TPP Third Party Payment services provider”), che possono non coincidere con la banca presso cui sono detenuti tali conti, è richiesto che essi siano assoggettati alla riserva prevista per la prestazione di servizi di pagamento.
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Nella Banca d’Italia è individuata l’autorità competente a disciplinare la prestazione dei servizi de quo, anche ai fini del rilascio dell’autorizzazione all’avvio dell’attività e dell’esercizio del controllo sui relativi prestatori.
Da ciò consegue che, come previsto dalla norma europea, i TPP saranno degli istituti di pagamento opportunamente autorizzati dalla nostra banca centrale e specificamente vigilati.
Alla Banca d’Italia, inoltre, è demandato il compito di specificare le regole che disciplinano l’accesso degli istituti di pagamento ai conti detenuti presso banche e ad assicurarne il rispetto tenendo conto delle esigenze di concorrenzialità del mercato di riferimento secondo logiche non discriminatorie e di promozione della diffusione dei servizi di pagamento elettronici.
In ordine a quanto previsto dall’art. 20 della PSD2, deve altresì essere assicurata una chiara e corretta ripartizione di responsabilità tra le banche presso cui sono accesi i conti di pagamento acceduti dai TPP e questi ultimi, con l’obiettivo di garantire che ciascun prestatore di servizi di pagamento si assuma la responsabilità per la parte dell’operazione sotto il proprio controllo.
Per i prestatori di servizi di pagamento di altro Stato Membro dell’UE (ad esempio gli Istituti di Pagamento comunitari) che prestano servizi di pagamento in Italia tramite il ricorso di agenti, è previsto l’obbligo di istituire un punto di contatto centrale, al verificarsi dei presupposti individuati con le norme tecniche di regolamentazione che saranno emanate dall’EBA, in modo da garantire l’efficace adempimento degli obblighi di vigilanza, previsti dalla stessa PSD2 per detti intermediari. Alla Banca d’Italia è, parimenti, attribuito il compito di adottare una disciplina di attuazione, con particolare riguardo alle funzioni che devono essere svolte dai punti di contatto.
Il Governo è, inoltre, delegato a prevedere sanzioni amministrative per le violazioni delle disposizioni dettate in attuazione della PSD2, considerando una razionalizzazione del sistema sanzionatorio previsto in materia di servizi di pagamento al dettaglio. In particolare, con riferimento a violazioni che possono essere commesse da società o enti, è prevista (sempre nell’esercizio della delega) la possibilità di applicare sanzioni amministrative pecuniarie, per importi che variano da 30.000 Euro fino a 5 milioni di euro, ovvero fino al 10 per cento del fatturato, laddove tale importo fosse superiore a 5 milioni di euro e il fatturato fosse disponibile e determinabile.
Infine, vale osservare la previsione delle disposizioni transitorie per i prestatori di servizi di pagamento che operano (o opereranno …) in conformità al D.lgs 11/2010 (decreto di recepimento in Italia dell’attuale PSD) prima della data di entrata in vigore del decreto legislativo con cui verrà recepita la PSD2. La maggior parte di loro potrà continuare tale attività fino al 13 luglio 2018, mentre, solo per gli istituti di pagamento che prestano i servizi di pagamento di cui al punto 7 dell’allegato all’attuale PSD, mantengano tale autorizzazione per la prestazione di servizi di pagamento che rientrano tra quelli di cui al punto 3 dell’allegato I alla nuova PSD2 se, entro il 13 gennaio 2020, le autorità competenti dispongono di elementi che attestano il rispetto dei requisiti relativi al capitale iniziale e al computo dei fondi propri previsti dalla direttiva PSD2 stessa.
È, questo, un aspetto su cui, ad opinione di chi scrive, sarà opportuno attendersi qualche chiarimento, probabilmente in fase di emanazione della normativa secondaria ad opera della Banca d’Italia. I servizi de quo, sono quelli che consentono al prestatore l’esecuzione di operazioni di pagamento ove il consenso del pagatore ad eseguire l’operazione di pagamento sia dato mediante un dispositivo di telecomunicazione, digitale o informatico e il pagamento sia effettuato all’operatore del sistema o della rete di telecomunicazioni o digitale o informatica che agisce esclusivamente come intermediario tra l’utilizzatore di servizi di pagamento e il fornitore di beni e servizi, una riserva di attività che avrebbe, ad esempio, permesso agli operatori telefonici di offrire servizi di Mobile Payment.
Ad oggi, in verità, non sono molti gli istituti di pagamento in Italia che hanno opzionato tale riserva, per la quale – è bene ricordarlo – è previsto un minor impegno sotto il profilo del capitale iniziale. Sono, al contrario, moltissimi gli istituti che prestano servizi di pagamento rientranti tra quelli di cui al punto 3 dell’allegato I alla nuova PSD2 (esecuzione di operazioni di pagamento, incluso il trasferimento di fondi, su un conto di pagamento presso il prestatore di servizi di pagamento dell’utente o presso un altro prestatore di servizi di pagamento) che prevede il più alto impegno economico, sempre sotto il profilo patrimoniale.
Il regolamento sulle Interchange Fee dei Pagamenti con carta
Il Governo è delegato ad adottare, entro il 16 settembre 2017, un decreto legislativo che reca le norme occorrenti ad adeguare il quadro normativo vigente a fronte dell’entrata in vigore del regolamento (UE) 751/2015.
Come i lettori di Pagamenti Digitali ricorderanno, anche in questo caso molti sono i contributi a mia firma che si possono leggere sul nostro portale, ai quali rimando per una migliore comprensione.
Ciò che, tuttavia, credo sia opportuno osservare in questa sede sono i seguenti aspetti: tempistiche, sanzioni, scostamenti rispetto allo schema di disegno di legge recante delega al governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell’unione europea (legge di delegazione europea 2015) dello scorso settembre 2015.
In relazione al primo aspetto, ricordo che l’IFR prevedeva, per differenti disposizioni, diverse date di cogenza, distribuite in uno spazio temporale compreso tra l’8 giugno 2015 e il 9 giugno 2016. Appare lecito osservare, quindi, ciò che potrebbe essere considerata un’eccessiva dilazione nei tempi di attuazione, in particolare per quelle disposizioni comunitarie che, alla data della promulgazione del decreto legislativo in oggetto, avranno atteso attuazione per oltre due anni. Entrando in un maggior dettaglio, non si può non notare come il temine di cogenza più “anziano” (datato 8 giugno 2015) sia quello relativo alle disposizioni per l’orientamento all’uso degli strumenti di pagamento da parte dell’esercente e all’annoso tema del “surcharging”, un’ulteriore implicazione del quale, vedremo più avanti, inerisce la disamina degli scostamenti rispetto al disegno di legge di delegazione europea 2015 dello scorso settembre 2015.
In merito al secondo punto, la delega prevede, una razionalizzazione del sistema sanzionatorio previsto in materia bancaria e creditizia, prevedendo, ai sensi dell’art. 14 del regolamento (UE) 751/2015, sanzioni amministrative efficaci, dissuasive e proporzionate alla gravità delle violazioni degli obblighi contenuti nel regolamento medesimo. In particolare, con riferimento a violazioni che possono essere commesse da società o enti, è prevista la possibilità di applicare sanzioni amministrative pecuniarie comprese tra un minimo di 30.000 euro e un massimo di 5 milioni di euro, ovvero del 10 per cento del fatturato quando tale importo sia superiore a 5 milioni di euro e il fatturato sia parimenti disponibile e determinabile. Per quanto concerne la sanzione applicabile alle persone fisiche, la stessa può essere compresa tra un minimo di 5.000 euro e un massimo di 5 milioni di euro.
Sul terzo punto è necessario spendere maggiore attenzione. Rispetto allo schema di disegno di legge recante delega al governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell’unione europea (legge di delegazione europea 2015) dello scorso settembre 2015, la Legge 12 agosto 2016 n. 170 appena varata, prevede alcune rilevanti differenze, in particolare per quanto concerne: il tema dei costi e delle riduzioni applicabili sia al pagatore sia al beneficiario per l’uso di un strumento di pagamento, le iniziative finalizzate a incentivare la definizione efficiente, sotto il profilo economico, delle commissioni interbancarie sulle carte di debito per le operazioni nazionali.
In relazione al tema dei costi, è opportuno notare che, secondo lo schema di disegno di legge di delegazione europea 2015 presentato lo scorso settembre 2015, il Governo sarebbe stato tenuto a seguire, anche, taluni principi e criteri direttivi specifici, fra cui si annoverava la previsione “in conformità alle definizioni, alla disciplina e alle finalità del regolamento (UE) n.751/2015, le occorrenti modificazioni, integrazioni e abrogazioni alla normativa vigente, anche di derivazione UE, per i settori interessati dalla normativa da attuare, al fine di assicurare la corretta e integrale applicazione del regolamento (UE) n. 751/2015 e realizzare il migliore coordinamento con le altre disposizioni vigenti tra le quali, in particolare, l’articolo 3 del decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 11, di recepimento della direttiva 2007/64/CE del 13 novembre 2007”. L’art. 3 del suddetto decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 11, dispone norme in materia di costi e riduzioni applicabili sia al pagatore sia al beneficiario, per l’uso di un strumento di pagamento. Nella Legge di delegazione europea 2015 testé promulgata, tale precisazione non compare più e, dunque, sembra lecito chiedersi qualche chiarimento aggiuntivo, attesa l’enorme rilevanza che detti aspetti hanno per la diffusione degli strumenti di pagamento elettronico alternativi al contante.
Per quanto attiene il tema incentivi, nello schema di disegno di legge dello scorso anno, si leggeva che, entro il 9 dicembre 2015, il Governo avrebbe potuto assumere “[…] le iniziative necessarie al fine di incentivare la definizione efficiente sotto il profilo economico delle commissioni interbancarie sulle carte di debito per le operazioni nazionali, con l’obiettivo di facilitare l’utilizzo di tali strumenti in segmenti di mercato connotati da un utilizzo elevato del contante e di ridurre gli oneri connessi alla loro accettazione”. In parole (più) semplici, tale previsione avrebbe riguardato, sostanzialmente, le carte PagoBancomat. Ebbene, nella Legge 12 agosto 2016 n. 170 pubblicata ieri in Gazzetta Ufficiale, pure tale determinazione è stata rimossa. Anche in questo caso, non è pleonastico domandarsi quali potranno essere gli orientamenti che, nell’esercizio della delega, il Governo intenderà adottare, posto il “delicato” tema sottostante che riconduce alla lotta al contante.
Quarta direttiva antiriciclaggio e PAD – Payment Account Directive
Come dianzi anticipato, nella Legge di delegazione europea 2015 è parimenti prevista l’attuazione di altre due direttive che hanno una considerevole rilevanza per il mercato dei pagamenti digitali: la direttiva (UE) 2015/849, anche nota come quarta direttiva antiriciclaggio (altresì nota come “4AML”) e la direttiva 2014/92/UE (c.d. “PAD” Payment Account Directive) sulla comparabilità delle spese relative al conto di pagamento, sul trasferimento del conto di pagamento e sull’accesso al conto di pagamento con caratteristiche di base.
In relazione alla 4AML, rimando il lettore ad un mio precedente articolo del primo luglio 2015, nel quale spiegavo l’impatto che questa direttiva avrebbe potuto produrre sull’emissione della c.d. “moneta elettronica anonima”.
Secondo la Legge 12 agosto 2016 n. 170, il Governo è delegato a recepire tale direttiva e, nel contempo, a dare attuazione al regolamento (UE) 2015/847 riguardante i dati informativi che accompagnano i trasferimenti di fondi, entro i primi mesi del 2017.
Per quanto concerne la direttiva 2014/92/UE, invece, i tempi dovrebbero essere più brevi e il Governo è delegato ad attuarne le disposizioni entro il corrente anno.
