Aspettando la PSD2

Roberto Garavaglia

È oramai questione di (pochi) giorni.

Forse tra non meno di una settimana, il legislatore comunitario pubblicherà la tanto attesa revisione della direttiva sui servizi di pagamento (PSD), presentando alla comunità degli intermediari di pagamento (Banche, Poste, Istituti di Pagamento, Istituti di moneta elettronica) nuove regole, che ridefiniranno le “condizioni a contorno” del c.d. level playing field, uno spazio all’interno del quale vengono garantite pari condizioni di accesso ed esercizio al mercato unico dei servizi di pagamento.

Il mio pensiero (noto ai più), è quello di considerare i segnali che la “European awareness” ci sta indicando, interpretandoli con (cauto) ottimismo e con lo spirito innovatore di chi sa proattivamente declinare in opportunità di business, ciò che può apparire il mero frutto di interventi regolamentativi. Mai come ora, credo si possa considerare il momento attuale (la fase evolutiva che il mercato dei sistemi e dei servizi di pagamento elettronico sta attraversando e che si prolungherà nei prossimi anni, anche grazie alla PSD2), come una felice congiuntura tra tecnologia abilitante e quadro normativo recepente.

Nell’attesa di questo evento – per alcuni aspetti topico – voglio offrire al lettore un breve ripasso di quanto è accaduto negli anni addietro, riassumendo i contenuti dell’attuale PSD e le azioni che sono intervenute in questi ultimi quattro anni, sul fronte della trasposizione e recepimento di questa importante direttiva; nel contempo, vorrò ipotizzare alcuni scenari d’intervento che il legislatore comunitario indirizzerà con la proposta della PSD2.

CHE COS’È LA PSD (2007/64/CE)

Proposta nel Dicembre del 2005, ratificata e pubblicata dalla CE in data 5 Dicembre 2007 (Official Journal L319), la direttiva ambisce a garantire l’apertura del mercato dei servizi di pagamento in modo razionale e controllato, assicurando nel contempo un incremento dei livelli di protezione per il consumatore. Nel pieno rispetto della SEPA (l’area unica dei pagamenti in Euro), la PSD mira ad assicurare che i pagamenti elettronici pan-europei, possano diventare sicuri, efficienti e di facile adozione come quelli di ciascun circuito domestico.

A tal fine, vengono definite le linee guida per la definizione di un ecosistema Europeo all’interno del quale possano realizzarsi:

• Aumento della competitività tra Prestatori di Servizi di Pagamento (i cc.dd. “PSP – Payment Service Providers”);
• Razionalizzazione dei costi per il consumatore ed aumento della scelta;
• Autorizzazione di nuovi soggetti non-bancari per l’esercizio di un servizio di pagamento in un mercato armonizzato: gli Istituti di Pagamento (Payment Institutions).

Diamo uno sguardo all’impianto normativo su cui si articola la PSD.

TITOLO PRIMO

Definisce oggetto, ambito di applicazione e definizioni.

Ambito soggettivo di applicazione

È l’ambito in cui ricadono i soggetti che possono prestare i/fruire dei servizi di pagamento definiti nell’ambito oggettivo.

In relazione ai soggetti che possono prestare servizi di pagamento, vengono distinte specifiche categorie di Payment Service Providers:

1. Gli Enti Creditizi (ossia le banche nell’esercizio della prestazione di servizi di pagamento);
2. Gli Istituti di Moneta Elettronica (i cc.dd. “IMEL”);
3. Gli Uffici Postali (Poste Italiane SpA, nel nostro caso);
4. Gli Istituti di Pagamento (la nuova categoria di intermediari non bancari abilitati a prestare servizi di pagamento);
5. Banca Centrale Europea e banche centrali nazionali qualora non agiscano in veste di autorità monetarie e prestino servizi di pagamento in Italia;
6. Qualsiasi altra amministrazione statale, regionale e locale che offra servizi di pagamento non agendo in veste di autorità pubblica.

Per quanto attiene gli utilizzatori di servizi di pagamento, la PSD classifica tre categorie distinte, alle quali si applicano, in modo differente, le disposizioni che afferiscono sia la trasparenza sia i diritti e gli obblighi delle parti:

1. Consumatori;
2. Micro-imprese;
3. Utilizzatori che non sono consumatori.

Mentre le prime due categorie sono individuate dal diritto comunitario, l’ultima deve essere costruita per differenza rispetto alle prime due e comprende, ad esempio, le imprese, le amministrazioni e gli enti pubblici, i professionisti.

Ambito oggettivo di applicazione

È l’ambito in cui sono definite le attività classificate come servizi di pagamento, l’esercizio delle quali è riservato ai soggetti ascritti nell’ambito soggettivo. Tale circoscritto, è altresì chiamato “Positive Scope”.

1. Prelievi e versamenti su Conto di Pagamento;
2. Incassi, pagamenti, operazioni a valere su Conto di Pagamento, eseguibili anche con carte di pagamento sottese al Conto di Pagamento stesso;
3. Issuing e Acquiring (non solo di carte di pagamento);
4. Money Transfer;
5. Mobile Payment (qui inteso come pagamenti eseguiti tramite operatore di telecomunicazione, digitale o informatico, non ricompresi nel perimetro di deroghe previsto dal Negative Scope).

In aggiunta alle suddette attività, è prevista l’erogazione di taluni servizi accessori che permettono, ad esempio, di concedere finanziamenti unicamente finalizzati al compimento di un’operazione di pagamento o di garantire un’operazione di pagamento.

Al riguardo nell’ambito oggettivo di applicazione, è importante osservare che nel medesimo, viene ad evincersi (anche in questo caso per sottrazione e non senza una certa abilità interpretativa) il c.d. “Negative Scope”, inteso come lo spazio delle deroghe nel quale ricadono quelle attività che, non classificate come servizi di pagamento, possono essere prestate da soggetti non ascrivibili, ex-lege , all’ambito soggettivo. L’esercizio dei servizi che ricadono nel Negative Scope, possono quindi essere offerti da operatori che non hanno l’obbligo di diventare (o operare) come PSP.

Come detto, la definizione di questo ambito di disapplicazione della norma, un articolato legislativo caratterizzato da maglie per alcuni aspetti decisamente larghe, ha troppo spesso alimentato abilità di interpretazione, che hanno creato non pochi problemi (si pensi ad esempio al concetto di strumenti a spendibilità limitata), al punto da mettere in discussione l’efficacia del level playing field di cui parlavo all’inizio, provocando non pochi “mal di pancia” presso gli operatori e le autorità competenti del settore.

Per questo ed altri motivi, ci si attende che la PSD2 intervenga con maggiore precisione ed oculatezza, nella (ri)definizione di questi ambiti (oggettivo, … e forse anche soggettivo?).

Definizioni

Per ragioni di sintesi, riporto una breve elencazione delle definizioni più importanti, che permettono di comprendere la portata (ed il portato) dei cambiamenti introdotti con la PSD.

• Definizione di Conto di Pagamento
Un conto detenuto a nome di uno o più utenti di servizi di pagamento che è utilizzato per l’esecuzione delle operazioni di pagamento;

• Definizione di Operazione di Pagamento
L’atto, disposto dal pagatore o dal beneficiario, di collocare, trasferire o ritirare fondi, indipendentemente da eventuali obblighi sottostanti tra il pagatore
o il beneficiario;

• Definizione di Ordine di Pagamento
L’istruzione da parte di un pagatore o beneficiario al suo prestatore di servizi di pagamento di eseguire un’operazione di pagamento;

• Definizione di Strumento di Pagamento
Qualsiasi dispositivo personalizzato e/o insieme di procedure concordate tra l’utente di servizi di pagamento e il prestatore di servizi di pagamento e
utilizzate dall’utente di servizi di pagamento per disporre un ordine di pagamento;

• Definizione di Contratto quadro
Un contratto di servizi di pagamento che disciplina la futura esecuzione delle operazioni di pagamento individuali e successive e che può comportare l’obbligo di aprire un conto di pagamento e le relative condizioni.

TITOLO SECONDO

Disciplina le norme generali per i Payment Service Providers, focalizzando gli Istituti di Pagamento, la nuova figura d’intermediario introdotto con la PSD, che può non essere bancario (o di origine bancaria) a cui è riservato l’esercizio delle attività previste nell’ambito oggettivo più sopra descritto. Si trovano in questa parte della direttiva, in particolare:

• Regime di autorizzazione per l’esercizio di un Istituto di Pagamento.
• Definizione di un regime prudenziale per gli Istituti di Pagamento, basato su capitale minimo iniziale, misure ed aspetti organizzativi, requisiti patrimoniali (con riferimento ai rischi operativi).

L’Istituto di Pagamento, può “competere” con gli intermediari tradizionali (p.e. le banche o le Poste) unicamente nella prestazione di servizi di pagamento, con ciò dovendosi escludere qualsiasi altra attività, come ad esempio l’emissione di moneta elettronica (attività riservata alle banche ed agli IMEL) o l’attività di raccolta presso il pubblico.

TITOLO TERZO

Nel titolo III vengono descritte le regole di trasparenza delle condizioni e i requisiti informativi applicabili ai servizi di pagamento, prestati da qualsiasi PSP iscritto nell’ambito soggettivo. In questo titolo vengono ad esempio definite le caratteristiche che deve possedere il Contratto Quadro.

TITOLO QUARTO

Questa parte della Direttiva, contiene le norme che disciplinano le modalità con cui deve essere esercitata la prestazione di servizi di pagamento (le cc.dd. conduct-of-business rules). Tali regole si applicano a tutte le categorie di prestatori e utilizzatori di servizi di pagamento, elencate nell’ambito soggettivo di applicazione.

Fra i Diritti ed Obblighi delle parti (con tale sintesi ci si riferisce alle disposizioni di cui al Titolo IV), si annoverano, a titolo esemplificativo:

• Tempi di esecuzione di un’operazione di pagamento;
• Identificativo univoco;
• Obblighi di diligenza del prestatore e del fruitore di un servizio di pagamento;
• Spese;
• Autorizzazione di un’operazione di pagamento;
• Responsabilità End-to-End.

TITOLO QUINTO

Nel Titolo V, sono contenute le misure di attuazione e definito il Comitato dei Pagamenti.

TITOLO SESTO

In questo titolo (l’ultimo) sono definite le disposizioni finali, quelle transitorie e, ovviamente, il riesame, in ossequio alle disposizioni del quale, si è previsto di rivedere la PSD a tre anni dall’entrata in vigore della direttiva.

LA TRASPOSIZIONE ED IL RECEPIMENTO DELLA PSD IN ITALIA

La direttiva 2007/64/CE è stata trasposta e recepita mediante il Decreto legislativo del 27 gennaio 2010 n.11, secondo lo schema illustrato in figura

Come si può notare, si sono resi necessari alcuni interventi sul TUB (Testo Unico Bancario) che è stato opportunamente novellato, in particolare per comprendere le regole da applicare agli Istituti di Pagamento e per recepire le nuove disposizioni relative alla trasparenza ed agli obblighi di corretta informativa. Si è inoltre dovuto intervenire a livello di normativa secondaria, con specifici provvedimenti ad opera di Banca d’Italia, per:

• emanare disposizioni di vigilanza per gli Istituti di Pagamento, tramite il provvedimento BdI del 1° marzo 2010;
• emanare disposizioni attuative del Titolo II del D.lgs 11/2010 – Diritti ed obblighi delle parti, mediante il provvedimento BdI del 5 luglio 2011 (in vigore dal 1° ottobre 2011);
• novellare le disposizioni in materia di Trasparenza delle operazioni e dei servizi bancari e finanziari – Correttezza delle relazioni tra intermediari e clienti; tale operazione è avvenuta con una serie di interventi che Banca d’Italia ha operato, emanando anche a posteriori della trasposizione della nuova direttiva sulla moneta elettronica (di cui parlerò più avanti nell’articolo), opportuni provvedimenti, l’ultimo dei quali è datato 20 giugno 2012 (in vigore dal 30 giugno 2012).

Come accennato più sopra, l’iter di recepimento ed attuazione della PSD in Italia, è stato attenzionato da un’altra importante direttiva Europea: la nuova direttiva sulla moneta elettronica (2009/110/CE), altresì chiamata “nuova EMD” o “IMEL2”.

Tale testo dispositivo comunitario, che è stato trasposto e recepito nel nostro paese tramite il Decreto legislativo del 16 aprile 2012 n. 45, rappresenta una forte complementarietà alla PSD, intervenendo sulle regole che disciplinano l’emissione di moneta elettronica (ossia strumenti prepagati, anche ricaricabili, che possono essere altresì emessi in forma anonima, entro certi limiti di avvaloramento) ed ampliando lo spettro di servizi che possono essere erogati dagli IMEL (gli Istituti di Moneta Elettronica).

La nuova EMD, ha, di fatto, significativamente impattato lo spazio competitivo dell’offerta relativa ai servizi di pagamento e all’emissione di moneta elettronica, estendendo ulteriormente il level playing field ed offrendo nuove opportunità da sfruttare in chiave di business, sia per il players tradizionali che per i nuovi entranti.

Si pensi ad esempio che un soggetto “nuovo IMEL” (operante ai sensi della nuova EMD), laddove cogliesse interamente le nuove disposizioni, potrebbe fattivamente esercire un servizio davvero completo, nel settore dell’intermediazione del pagamento, prestando servizi di pagamento come gli Istituti di Pagamento, emettendo moneta elettronica ed erogando crediti in relazione alle operazioni di pagamento disposte a valere su conti di pagamento (rispetto ad una banca, l’unica cosa che non può fare è l’attività di raccolta …).

COSA SI ATTENDE (O CI SI ATTENDE …) CON LA PSD2?

A compendio di questo articolo “riassuntivo”, in un’attesa – che si auspica non Beckettiana … ! – della nuova PSD, provo a focalizzare alcuni punti, a mio avviso delicati, sui quali l’intervento del legislatore comunitario potrà agire. In questa disamina, vorrò tenere in debita considerazione gli “spunti” offerti dal Green Paper “Towards an integrated European market for card, internet and mobile payments”, un documento cha la CE ha posto in consultazione pubblica nel gennaio del 2012, volendo indagare gli ostacoli che si frappongono alla realizzazione di un’armonizzazione piena del mercato, che contempli sia i pagamenti tradizionali con carte, sia quelli più innovativi tipici del Mobile Payment e dell’e-Commerce.

In particolare, considererò non solo gli esiti della consultazione pubblica, ma anche le reazioni che il Parlamento Europeo ha avuto in merito al Green Paper (di cui al voto del 20/11/2012).

Al fine di offrire al lettore una migliore cornice interpretativa, suddivido nelle seguenti macrocategorie lo spazio di possibile intervento legislativo:

1. Rimodulazione del positive/negative scope dell’attuale PSD
2. Regole di accesso ai sistemi di compensazione e regolamento per gli intermediari di pagamento non bancari
3. Tutela dei fondi collocati su conti di pagamento per intermediari di pagamento non bancari
4. Costi e prezzi
5. Sicurezza ed autenticazione
6. Trasparenza

Per quanto concerne il primo punto (rimodulazione del positive/negative scope), anche alla luce di quanto avevo in precedenza osservato, laddove riferivo a quelle maglie un po’ troppo larghe del perimetro di deroga, che hanno permesso ti tirare un po’ troppo (talvolta da una sola parte … ) una coperta già corta (mi sia consentita la metafora), è assai probabile che alcune condizioni determinanti i contorni delle dispense, siano riviste in un’ottica più chiara ed esaustiva. Penso ad esempio al tema degli strumenti a spendibilità limitata e le reti di accettazione degli stessi, così come all’annoso diverbio sull’impiego del credito telefonico da parte degli operatori di rete, che operano nell’attuale negative scope; non dimentico infine il tema dei pagamenti tra prestatori di servizi di pagamento o tra questi e i loro agenti (anch’essi oggi posti in deroga alla PSD).

Un eventuale ampliamento dell’ambito soggettivo (ancorché entro certi perimetri oggettivi), potrebbe inoltre includere i cc.dd. “Third Party Payment Services Provider”, fra cui annoverare – ad esempio – gli Overlay Services Provider o gli IAD (Independent ATM Deployer) e, più in generale, tutti quei soggetti che accedono alle informazioni del conto di pagamento, per ragioni dispositive, ossia finalizzate a disporre un’ordine di pagamento, come gli Overlay Services Provider, ma anche gli OBeP (Online Banking ePayment) services provider, o per ragioni informative (è il caso dei cc.dd. “PFM – Personal Finance Management”).

Per quanto attiene il secondo e il terzo punto (regole di accesso ai sistemi di compensazione e regolamento e tutela dei fondi collocati su conti di pagamento per gli intermediari di pagamento non bancari), è possibile attendersi un intervento che tenga conto delle osservazioni poste in essere dagli Istituti di Pagamento, in relazione all’applicazione dell’art. 28 della PSD (accesso ai Sistemi di Pagamento) e che tenda ad armonizzare (meglio) le cc.dd. “funds safeguarding rules”.

Sul quarto punto (costi e prezzi), taluni problemi “endemici”, fra cui quelli annosi sulle commissioni (MIF) dei pagamenti con carta e sulla trasparenza dell’applicazione di sovrattasse (dove previste) per l’utilizzatore finale, nell’impiego di certuni strumenti di pagamento, potranno prevedere azioni specifiche. In particolare, sul solo aspetto riferito alle MIF, ci si attende un possibile intervento separato dalla proposta di revisione della PSD, che, finalizzando il problema effettivo, sia comunque emanato in concomitanza della PSD2¹.

Il quinto punto (sicurezza e autenticazione), potrà vedere un’attenzione del legislatore comunitario, fortemente orientata dai lavori condotti dal SecuRe Pay Forum (Banca Centrale Europea) sui seguenti argomenti: Internet Payments Security (di cui alle raccomandazioni pubblicate all’inizio di quest’anno), Payment Account Access (di cui ho parlato anche al primo punto). Inoltre, sul tema dell’autenticazione, vale altresì considerare (in chiave strategica) l’apporto che, in ambito identificazione elettronica, porterà la nuova direttiva comunitaria sugli schemi di e-ID interoperabili e i Trusted Services, di cui è stata formulata proposta nel giugno dello scorso anno (4 giungo 2012, più precisamente)².

Infine, il sesto punto che afferisce la trasparenza, potrà presumibilmente evocare (o invocare …) l’estensione delle regole anche alle altre divise non Euro e sarà un punto molto influenzato dalla revisione (già in corso) della terza direttiva antiriciclaggio e del regolamento UE/1781 del 2006 “info on payers”, per i quali a febbraio del corrente anno (più precisamente il 5/2/2013) la CE ha già pubblicato una proposta di revisione.

NOTE

1. Sul tema delle MIF, in particolare riferite al caso Italia, si veda anche il contributo di Roberto Garavaglia “MOBILE PAYMENT E AGENDA DIGITALE – Un’opportunità per l’innovazione … non solo nei pagamenti”, pubblicato nel mese di febbraio 2013 sul rapporto “MOBILE PAYMENT: L’ITALIA S’È DESTA!” dell’Osservatorio Mobile Payment del Politecnico di Milano

2. Sul tema e-ID e pagamenti elettronici, si veda anche il contributo di Roberto Garavaglia “MOBILE PAYMENT E AGENDA DIGITALE – Un’opportunità per l’innovazione … non solo nei pagamenti”, pubblicato nel mese di febbraio 2013 sul rapporto “MOBILE PAYMENT: L’ITALIA S’È DESTA!” dell’Osservatorio Mobile Payment del Politecnico di Milano